martes, enero 15, 2019

Una ciudad envejecida y empobrecida se estremece... Entrevista con Ricardo Becerra



Una ciudad envejecida y empobrecida se estremece…

Entrevista con Ricardo Becerra*

Ariel Ruiz Mondragón

Tras los días de máxima emergencia que vivió Ciudad de México tras el sismo del 19 de septiembre del año pasado, en las siguientes semanas se comenzó a desarrollar otra tarea fundamental: su reconstrucción.

Para atender esa inmensa labor se integró una Comisión de Reconstrucción, integrada por especialistas de diversas áreas. Al frente de ella quedaron Ricardo Becerra como comisionado y Carlos A. Flores Vargas como coordinador general. Ambos vivieron intensas jornadas, lo mismo en recorridos con los afectados por las muy diversas zonas dañadas, que en sesiones con expertos en ciencia y tecnología para poder atender de manera eficaz la enorme tarea que emprendieron.

A un año del temblor, ahora ambos presentan “un testimonio vital” de aquellas jornadas y labores en el libro Aquí volverá a temblar (México, Grijalbo, 2018), en el que hay relatadas desde vivencias muy sentidas de la tragedia, hasta una descripción, un balance y propuestas de la política de reconstrucción de la ciudad, idea que va mucho más allá de la simple construcción material.

Acerca de ese libro conversamos con uno de los autores, Ricardo Becerra, quien es licenciado en Economía por la UNAM. Fue asesor en el Instituto Federal Electoral en dos periodos (1996-2001 y 2008-2013), y ha sido consultor para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Actualmente es presidente del Instituto de Estudios para la Transición Democrática, ha colaborado en publicaciones como Nexos, unomásuno, Reforma, Economía informa, El Universal, Voz y Voto, El Economista, Voices of Mexico y La Crónica de Hoy. En 2004 obtuvo los premios Premio Nacional de Periodismo y Ondas Iberoamericano por el guion de la serie “México, historia de su democracia”.


Ariel Ruiz (AR): ¿Por qué hoy un libro como el suyo? Como se dice en él, es el testimonio de dos hombres que fueron responsables del momento inicial de la reconstrucción, es un balance de lo que se ha hecho bien y se ha hecho mal en ella y una descripción de ese proceso.

Ricardo Becerra (RB): El propósito de haber redactado el libro es que la ciudad no olvide; como bien reitera Héctor de Mauleón, Ciudad de México vive los sismos como si fuera el primero. Siempre mal preparada, desorganizada, con protocolos absolutamente insuficientes y con un espanto que no le permite afrontar correctamente una emergencia no ante un riesgo, sino ante la certeza de que aquí va a volver a temblar.

El objetivo de Carlos Flores y el mío es que Ciudad de México, por ningún motivo, olvide lo que pasó hace un año, y nos preparemos para el inevitable sismo que llegará en algún momento.

 

AR: ¿Qué es lo que debemos entender por reconstrucción? En el libro se dice que no es nada más una nueva edificación material y la recuperación de espacio público, sino también es proceso de reorganización social y de reordenamiento vital de las personas. Incluso en algún punto también llaman a asumir la tristeza de los damnificados, al mismo tiempo que se rechazan ideas como “la refundación de la ciudad”.

RB: En efecto, a la reconstrucción le falta su discurso aún hoy. Todo parece ser una respuesta reactiva a presiones inmediatas, o la pequeña ambición de un gran programa de vivienda.

Pero la reconstrucción es mucho más que eso: es dar la certeza a miles de ciudadanos de que su gobierno va a estar allí, probablemente no dándoles todo de manera gratuita, acompañando el muy sufrido proceso de recuperación del patrimonio.

Hay que entender con mucha claridad el significado vital que tiene perder el patrimonio: como dice Naciones Unidas, la pérdida de un hijo y la del patrimonio son las dos peores cosas que le pueden pasar a un ser humano. Si no nos involucramos e implicamos directamente en esta dimensión, y el Estado se muestra allí, no se ha entendido que el sismo o la catástrofe tienen unas implicaciones anímicas que convierten a las personas en personajes únicos.

 

AR: La primera parte del libro trae un testimonio muy vívido de esas situaciones. También sobre ello se anota que el sismo nos mostró lo mejor de los ciudadanos, pero también lo peor no sólo de la condición chilanga sino también de la humana. ¿Cuáles son los mejores ejemplos de cada uno de esos aspectos que le tocó observar?

RB: A favor está el gran ejemplo de los profesores que vivieron el sismo, se les cayó media escuela y los niños estaban absolutamente espantados. Fue una escuela de tiempo completo (es decir, salen a las cuatro de la tarde), y los profesores hicieron todo lo posible para entretener, hacer jugar a los infantes, quitarles los nervios en medio de las ruinas recién caídas, con el tráfico suspendido y con los padres llegando a cuentagotas por ellos. Esa jornada terminó como a las siete de la noche. Cuando entregaron al último niño (por fortuna nadie pereció), todos los profesores se echaron a llorar y a correr en busca de sus propios hijos.

Es decir, ese sentido del deber de esos profesores es absolutamente conmovedor. Imagínate la escenografía: muros caídos, un edificio que se enderezó contra la escuela, el rumor de las ambulancias, y ellos jugando con los niños para tranquilizarlos.

Lo peor que vi fue, sin duda, una burocracia con una actitud totalmente antipática, encerrada en sí misma, que al mes de la emergencia había agotado toda simpatía, toda energía para atender al público, y que se recluyó inmediatamente en sus rutinas y en sus circuitos más o menos banales.

Esta circunstancia es una de las más desesperantes que enfrentan los responsables de la reconstrucción que quieren hacer su trabajo. Pero si te encuentras con una burocracia con pachorra, llena de inercias y de vicios en un momento álgido, pues recibes un shock anímico y político.


AR: En el libro se dice que el sismo se ensañó con los adultos mayores: casi 60 por ciento de los damnificados son personas de más de 50 años de edad. Se destaca que son gente que ya no tiene las energías ni las posibilidades de recuperar lo perdido. ¿Qué nos dice este dato acerca de la tragedia, de personas cuyo patrimonio era su casa y una raquítica pensión?

RB: Nos informa que estamos en una ciudad envejecida, tanto humana como estructuralmente. Ciudad de México no se ha renovado ni modernizado ni reconstruido como debería. Los edificios y las casas caídas son esencialmente viejas, habitadas también por adultos mayores.

Entonces tienes un círculo vicioso en el que ellos, si bien lucharon toda su vida por tener ese espacio, con pensiones e ingresos tan bajos no tienen lo suficiente para mantener esas estructuras y resultan ser las más frágiles cuando viene una catástrofe. Esa dimensión humana es uno de los asuntos que hay que entender con mucha mayor precisión.

Que el sismo se haya ensañado sobre todo con las mujeres, y con las adultas mayores especialmente, plantea un reto formidable al Programa de Reconstrucción y al plan de acompañamiento para dar seguridades y certezas a esta gente que no tiene posibilidades de obtener salidas de mercado, de obtener un crédito, etcétera.

 

AR: Se señala que una parte de la reconstrucción la debe atender el Estado, pero también puede haber soluciones de mercado. ¿Cómo se han combinado ambos aspectos en el proceso de reconstrucción?

RB: Siempre dijimos: ni la solución tecnocrática de que hay una sola sopa y te la tragas, pero tampoco la populista, de que todo gratis. Lo que hay que hacer es un montón de programas y de medidas que puedan ir solventando los múltiples problemas que van a enfrentar las comunidades y las personas en sus procesos de reconstrucción.

Hay un ejemplo en el libro que me parece muy elocuente: la pobreza y el envejecimiento urbano no está en Xochimilco, Tláhuac o Iztapalapa, sino en la Condesa. Allí un edificio de seis pisos se colapsó; vivían allí seis tipos de familia: unos muchachos jóvenes muy exitosos, un artista más o menos reconocido y hípsters típicos de esta colonia, pero también el edificio era habitado por otras tres familias: una pareja de adultos mayores de 65 años, una viuda de setenta y tantos, y dos hermanas de la tercera edad.

Al quinto día las tres familias jóvenes ya estaban buscando crédito para reconstruir su casa, pero ¿y las otras tres? Allí el Estado debe ser el que intervenga, en el mismo predio, para ayudar a solucionar no sólo los problemas personales sino la conflictiva vecinal. Te has de imaginar que para unos, los otros representan una carga, un entorpecimiento. Entonces la negociación y la concertación vecinal, que forma parte esencial de la reconstrucción, es otra de las condiciones críticas del proceso.

 

AR: Al respecto, ¿qué nos mostró socialmente el sismo? Para el caso de Chimalpopoca recuerda a las trabajadoras y la precariedad laboral que, mínimamente, viene de 1985.

RB: Insisto: el problema social más importante es el del empobrecimiento general. Seguramente hay gente a la que le ha ido bien y muy bien en Ciudad de México, pero en general el empobrecimiento está a ojos visto.

Nuestros recorridos, no darle citas burocráticas a quien más ha sufrido, eran parte esencial de la política de reconstrucción. Fue ir directamente y padecer lo que se sufre, con mentadas, enojos, reclamos, demandas. Pero si sabes explicar en qué sí se puede ayudar, se establece una muy buena relación con los vecinos. Lo que descubrimos en 154 puntos, los más críticos de la ciudad, donde estuvimos, es que, en general, el descuido, la falta de mantenimiento porque no hay ingresos para echarle una manita a las bases estructurales de las casas, es una constante.

Hay un mito de que México es un país de clases medias, que dio origen a un famoso libro cuya observación sociológica era que se veía cómo en sus construcciones la gente pobre deja los castillos pelones con sus botellas de Coca para evitar los rayos, lo cual es porque saben que van a tener una casa de dos pisos.

Pero esa es una mala parábola: lo que nosotros descubrimos en el terreno es que los pobres saben que sus hijos no van a encontrar casa, y cuando contraigan matrimonio van a necesitar un cuarto donde vivir, el que están preparando en su misma casa. Lo terrible del asunto es que, al prepararlo, no están conscientes de que deben hacerlo con cálculos nuevos y con técnicas constructivas compatibles con el primer piso. Así, encontramos casas construidas con ladrillo, luego con concreto y luego con un tipo de adobe y con amarres muy precarios.

Sobre esas casas, que están sobre todo en Iztapalapa y también en Xochimilco, donde son un fenómeno masivo, cayo parte del ensañamiento de la catástrofe.

 

AR: Veamos el panorama ideológico: ¿cómo ha impactado el neoliberalismo en este desastre? En el libro se habla de las consecuencias de la desigualdad, de mantener la disciplina fiscal y la estabilidad económica aun a costos muy altos.

RB: La falta de inversión en infraestructura ya tiene efectos dantescos en la ciudad. Te cuento una anécdota que no pusimos en el libro: muy cerca de los grandes rascacielos de Reforma, a unas cuatro cuadras, por la zona de la Tabacalera, hubo edificios viejos dañados. Éstos exhibieron las entrañas de la infraestructura de la ciudad: nos encontramos que allí, a tres cuadras del México hipermoderno, tenemos un sistema de aguas con ductos de cerámica de 1910. Imagínate la presión y la demanda de agua que ejercen esas enormes torres, y nosotros las alimentamos con unos ductos antiquísimos.

Esta falta de inversión en la estructura básica es una de las cusas efectivas de la catástrofe que vivió Ciudad de México y, estoy seguro, el resto de los estados.

El segundo tema es la parálisis mental: los neoliberales, por alguna razón, se petrifican, y aunque algunos no sepan que lo son, adquieren todos los prejuicios que contiene esa ideología. Escuché decir a un altísimo funcionario del área jurídica de Ciudad de México, que no debíamos hacer expropiación, cuando en las ciudades ese expediente es uno de los más útiles en un momento de desastre.

¿Por qué la gente no quiere salirse de sus casas? Porque va a venir el invasor, aunque esté viviendo en altísimo riesgo. Allí la medida del Estado es expropiar: da un dinero en efectivo y la gente no pierde tu patrimonio, que se convierte en líquido. Entonces, por ejemplo, la zona de grietas se desocupa, se acomete una demolición y se hace un dictamen de ingenieros que diga “aquí ya no se puede construir”.

Estas taras y parálisis mentales afectan el proceso de reconstrucción en Ciudad de México.

 

AR: Pero, como se señala en el libro, incluso los propios damnificados están muy preocupados por su propiedad. Es interesante cómo entre ellos también ha penetrado la ideología neoliberal y se oponen a una medida que los podría beneficiar.

RB: Era una doble vuelta de tuerca: incluso a los que podían ser beneficiados con ella la expropiación les sonaba mal. Yo creo que ahí era más bien un asunto de sospecha con el Estado, otro prejuicio neoliberal, aunque, claro, en nuestro caso hay ejemplo en los que se constató que, en efecto, hay que ser muy desconfiados. En esa sociedad vivimos.

 

AR: Pero también retratan la solidaridad, que es muy grande pero muy episódica. Hablan de la sociedad civil y que se pueden recomponer sus relaciones con el gobierno. Después de 1985 muchos destacaban un enfrentamiento entre sociedad civil y gobierno, y en este proceso, dicen ustedes, hubo hasta admiración mutua. ¿Cómo puede ser esa relación?

RB: Fue buena a pesar de los dos: el sentido de la emergencia, la urgencia de recatar vivos y cuerpos, no daba mucha oportunidad a ideologizarse. Muy rápidamente se acomodaban todos en los momentos del rescate. Después hubo una política lo suficientemente poderosa para que esa solidaridad y esa movilización social tuvieran un cauce.

Nosotros propusimos la creación de una red de ciudadanos entrenados por el gobierno, dotados de equipo, para que fuesen los personajes de colonia que todo el mundo sabría identificar como los líderes porque están capacitados para enfrentar una emergencia. Pero esa iniciativa no se ve (otra vez: la reconstrucción es “levántese la casa”. No es eso, aunque también sea parte de la reconstrucción).

Después la desconfianza estalló donde más duele: en el dinero público. El episodio del presupuesto en la Asamblea Legislativa (para mí inexplicable) terminó de bloquear las posibilidades de una relación sana entre el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil. Todo después ya fue puntual, para proyectos muy específicos, pero no para acometer una nueva idea de orden urbano.

 

AR: En otra parte se dice que vivir en democracia no es sencillo, y se habla de la pluralidad, de los Ejecutivos, de la Asamblea, de los medios. ¿Qué ventajas y desventajas tiene la reconstrucción en un “áspero ecosistema democrático”, como se le llama en el libro?

RB: Creo que si algo venturoso ocurrió fue que el gobierno de la ciudad y el federal movilizaron un montón de recursos e instrumentaron muchas iniciativas en el momento de la emergencia, que sí fue bien atendida y lo fue masivamente. No faltó nada de lo básico.

Los problemas comenzaron una semana o semana y media después de la emergencia, cuando ya se debía preparar la siguiente fase, propiamente la de reconstrucción. Entonces la sociedad, los ciudadanos, los electores estaban viendo nuestra actuación y evaluando, lo que llevó como un resorte a una respuesta muy grande del gobierno. El problema fue que los gobiernos, federal y local, no estaban preparados para la siguiente etapa: no hay protocolos ni una sistematización de experiencias que les permitiera ir tomando decisiones ordenadas.

Te pongo un ejemplo: debimos haber tenido lista una plataforma electrónica bien habilitada para ubicar la geografía del daño. Se construyó sobre la marcha con muchos problemas, incluso conceptuales; se quiso hacer una metadata cuando lo que se necesitaba era certeza jurídica, un dictamen. Es lo que necesitabas para empezar; si luego le quieres meter más cosas está bien, pero para atender la primera etapa había que hacer esta plataforma, y no la teníamos. Esto es una lección que debe asumirse: hay que tener una plataforma preconstruida y un administrador predestinado a hacer estas tareas.

La competencia, el pluralismo genera una necesidad de responder mucho más rápido, pero esta necesidad se bloquea a sí misma por falta de experiencia, por carencia de protocolos, por burocracia y, en algunos momentos, por corrupción.

 

AR: También hubo politización, que en el libro va desde el joven de un partido que les grita y hace denuncias fuera de lugar durante una reunión con damnificados, hasta el episodio del presupuesto 2018 en la Asamblea Legislativa, que motivó su renuncia de la Comisión. ¿Qué hay sobre esto?

RB: Me parece que, otra vez, no se entendió el concepto de reconstrucción: que ésta, por su emergencia y por su naturaleza crítica, debe estar por arriba del pleito político normal, y que la Comisión no debe responder a los amarillos, a los morados o a los tricolores. La reconstrucción tiene que estar por encima de ellos y generar criterios iguales para la atención de todos. Esto es lo que más extraño yo de la reconstrucción de Ciudad de México porque parece que los beneficios llegan caprichosamente. No se tiene un catálogo de criterios de carácter universal para apoyar del mismo modo a perredistas, panistas o morenistas. Se trata de damnificados y el sesgo político no debe importar.

Esa es, creo, la falla más importante de la comprensión de la reconstrucción. También está la mala coincidencia entre el temblor y el inicio del proceso electoral, que fue veneno puro. En noviembre ya los actores políticos tenían un ojo en la reconstrucción y otro en la elección. Eso distraía muchísimo y sesgaba muchas de las decisiones.

 

AR: En el proceso de reconstrucción hubo muchas tensiones: por ejemplo, la Comisión tenía que operar de manera que se evitara la precipitación, pero también que no se cayera en la petrificación y que se notara que había avances. Otra es conciliar las demandas de la calle, con los damnificados, pero también tomar muy en cuenta a la ciencia y la tecnología. ¿Cómo se resolvieron estas tensiones, paradojas, contradicciones, enfrentamientos?

RB: Si hay algo que deprime, angustia y derrota anímicamente a un damnificado es la contemplación diaria de su patrimonio destruido. Ese es el catalizador de la amargura social más importante que he visto. Por eso si el gobierno no tiene todo el dinero para decir “me encargo de esto”, lo que debe plantear son las fases de la reconstrucción para que, ante los ojos de los damnificados, la reconstrucción no se detenga.

Por ejemplo: los dictámenes no deben faltar. Son absoluta prioridad. Segundo: los apoyos de renta, que a la mejor son pequeños pero ayudan, sobre todo a mujeres madres solteras y adultas mayores. Tercero: demoliciones; cuarto: retirar las pertenencias y habilitar un programa de resguardo en bodegas; quinto: asambleas vecinales y constitución de fideicomisos para que el gobierno pueda suministrar algunos recursos y que las construcciones no se detengan.

Este es el sentido que tiene tener una Comisión de Reconstrucción: ir orquestando, no a tontas y a locas, sino con una explicación a la gente sobre cómo la va a ayudar el gobierno y estar en un diálogo permanente con ella.

Ahora tienes una reconstrucción en la que ya se comprometió gratis una reconstrucción en Tlalpan; bien, pero se tiene, por otro lado, un conflicto vecinal atorado a 10 cuadras de allí. Así, sin que se haya concluido la dictaminación, ya se está avanzando en un lado y apenas se va a empezar rn otro. Es la ausencia de criterios universales.

 

AR: Hay varios problemas mencionados a los que no solemos poner atención, por ejemplo, la conflictiva relación con el agua, la amenaza agrícola sobre las zonas de reserva ecológica y el imperio del automóvil. ¿Qué nos dice de estos puntos?

RB: La reconstrucción es también un replanteamiento de la infraestructura esencial del agua. En este momento se puede organizar un gran programa de vivienda, pero sin haber resuelto el problema del líquido y sus enormes fugas, lo que se va a hacer es un montón de casas sedientas. Entonces la reconstrucción debe tener un panorama más o menos amplio de lo que va a significar. Por definición ningunos recursos alcanzan; es tal el rezago en la infraestructura de la ciudad y de México que hay que hacer intervenciones estratégicas.

Por el problema del agua la ciudad hoy es más vulnerable, porque la explotación a lo bestia de los mantos acuíferos ha debilitado el suelo y lo ha modificado, de modo que estamos más expuestos a los rigores de las ondas sísmicas. Ese es un problema esencial para el siguiente desastre. Esperemos que ya no tengamos tubos de cerámica.

Otro asunto es que vamos a tener que replantear varios aspectos de la vida urbana; una de las grandes cosas que todavía se realizaron con Mancera fueron las nuevas normas constructivas. Puedes ver por toda la ciudad la proliferación de esos edificios que dan paso al automóvil en la planta baja; para dar paso al coche se hacen columnas delgaditas. Ante un sismo que se aceleró, como el del año pasado, esas patitas se tambalearon. Una de las características del sismo es que dañó sobre todo primeros, segundos y terceros pisos, precisamente porque fueron las columnitas las que se trozaron, se cortaron o se movieron.

Entonces hay una nueva gran tarea de reforzamiento de edificios en la ciudad, que espero la tomemos en serio, sobre todo los dueños de los edificios.

 

AR: ¿Y qué pasa con la agricultura?

RB: El 99 por ciento de la economía de la ciudad se mueve entre la industria y, sobre todo, los servicios. Sin embargo, lo que estamos haciendo es invertir o sostener una actividad altamente demandante de agua, como la agricultura, para un beneficio muy pequeño en el contexto de la ciudad.

Yo no hablo de que se despoje de su actividad a los que actualmente están en la agricultura, sino de que hay que tener una política radical, drástica, para evitar la tala de árboles y mayor actividad agrícola, sobre todo en el sur de la ciudad. En ese aspecto nos va la vida porque allí es donde se recarga lo principal de los mantos acuíferos de la ciudad.

 

AR: El sismo dejó ver una solidaridad que dura un rato, por lo que hay que fortalecer la sociedad civil. Pero en el libro hay un dato brutal: 72 por ciento de los mexicanos no confiamos en nadie fuera de la familia. ¿Qué efectos tiene esto no sólo en la reconstrucción sino en la convivencia de los mexicanos?

RB: Sin embargo, como se ve la gráfica que viene en el libro, en el momento de la desgracia subió nuestra autoestima…

AR: Pero luego bajó…

RB: Sí, volvió a precipitarse. La solidaridad misma generó una espiral positiva de autoestima, de respeto al otro, de compañerismo, de camaradería que no había visto la ciudad en mucho tiempo. En el libro hay un ejemplo del ratero que llega a ayudar en San Gregorio, Xochimilco. Había un manto ante la desgracia para ayudarnos.

Eso debe aprovecharse y debemos tomar medidas para que cristalice en organización más permanente y en demandas más sostenidas. Como te digo, los voluntarios de Ciudad de México tienen que ser una institución; la organización vecinal tendría que ser otra, sobre todo, en el ejercicio de protocolos de seguridad. No bastan una vez al año, sino que se ejerciten con más frecuencia, porque están en el papel pero no se hacen.

 

AR: Para mucho de esto se requiere dinero. Dicen en el libro: “Sin recuperación económica no es posible la reconstrucción urbana”. ¿Cómo vamos en ello?

RB: La reconstrucción tiene también ese filón. Tengo la impresión de que la fase a la que debemos entrar es la de programas de reconstrucción delegacionales, y que en ellos haya criterios iguales para que no importe que gobierne un amarillo o un morado y que se incluya la dimensión de desarrollo económico, entendido como proyectos de cierto estándar para la reactivación y el mejoramiento tecnológico y económico de la ciudad.

Por ejemplo, creo que es muy importante pensar en una planta potabilizadora en la zona de Iztapalapa; allá hay mucho escurrimiento de agua, al contrario de lo que se cree. Pero si se acompaña la reconstrucción de una moderna planta de potabilización no solamente generas un beneficio a los iztapalapenses sino también empleo, tecnología y se vincula con escuelas, etcétera.

 

AR: En febrero de este año se acabó la primera Comisión de Reconstrucción. Usted ha seguido trabajando con asuntos de desastres y le ha seguido dando seguimiento a los trabajos de reconstrucción…

RB: Es una experiencia que te marca de por vida.

AR: Después de la primera Comisión, ¿qué opina de cómo se han seguido desarrollando los trabajos de reconstrucción?

RB: Veo que la reconstrucción ha caminado, que se han tomado decisiones correctas, que se ha avanzado en asuntos centrales del proceso, como las demoliciones.

¿Cuáles son los problemas más importantes? Uno, ya lo dijimos, es la falta de criterios universales. Segundo: el censo. La reconstrucción puede tener muy fácilmente un sesgo clientelar, de atender a un grupo consentido, a una fracción, a los afiliados. Esa tentación allí va a estar.

La ausencia de censo es una de las más graves pifias de la reconstrucción; una instancia profesional del Estado, que está arriba de cualquier sospecha, debe hacerlo. Lo debe desarrollar el INEGI, la institución que sabe hacerlos en México. Nosotros le habíamos mandado ya un oficio, y había dicho que en principio sí, si había recursos para organizar el censo de damnificados. Pero por diferentes razones en la ley quedó que las dependencias de la ciudad iban a hacer censos. Eso es un error: las dependencias de la ciudad no saben hacer censos, y hacerlos es un asunto muy complicado.

 

*Entrevista publicada en etcétera, núm. 216, noviembre de 2018.

martes, diciembre 18, 2018

El gran juego del gasto público. Entrevista con Leonardo Núñez González



El gran juego del gasto público
Entrevista con Leonardo Núñez González*
Ariel Ruiz Mondragón
Una de las interrogantes que con cada vez más frecuencia se hacen los ciudadanos es cuál es el destino de los recursos públicos. Y es que, pese a los que se establece en el Presupuesto de Egresos de la Federación, las cifras que aparecen en la Cuenta Pública difieren en no poca medida de lo proyectado. Además, y pese a los avances en transparencia y fiscalización de esos recursos, aún hay áreas donde la opacidad, la discrecionalidad y la corrupción distan de desaparecer.
Un interesante y asequible estudio acerca de la planeación del uso de los recursos públicos y su gasto real es el que Leonardo Núñez González nos presenta en el libro ¿Y dónde quedó la bolita? (México, Aguilar, 2017), en el que afirma que, “por un lado, el gobierno gasta más de lo planeado y, por el otro, el dinero ya asignado se mueve de manera dramática y termina en lugares muy diferentes a los originalmente señalados”.
Sobre diversos aspectos del libro conversamos con Núñez González (Ciudad de México, 1991), quien es maestro en Administración y Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas, y licenciado en Derecho por la UNAM. Ha sido profesor en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, investigador del CIDE y de Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad. Es columnista en La Razón.

Ariel Ruiz (AR): ¿Por qué publicar esta “mirada a los cajones oscuros del presupuesto y sus procesos”, como la llama usted? Llega a mencionar que hay que generar reflexión, incomodidad e indignación, así como incidir en la agenda pública.
Leonardo Núñez González (LNG): Primero, hay un libro como éste por un vacío. Antes de que fuera pensado como tal fue una tesis, un trabajo para acabar mi maestría en el CIDE, en donde piden tratar de hacer una aportación original. Lo llamativo era que antes de esto sobre la Cuenta Pública se había escrito muy poco, además de que en la opinión pública casi no se discute.
Cuando uno empieza a ver los números se da cuenta de que esto no es trivial y que no se puede manejar a la ligera; es evidente que las cifras son monstruosas: de 2000 a 2016 el gasto adicional ha sido de 20 puntos del PIB, 100 veces el presupuesto de la UNAM, lo cual es una locura.
Entonces se trataba de un déficit de información. Mi hipótesis es que esto no sale a la opinión pública porque hay un interés de que así sea porque es muy cómodo decir que se va a gastar de una manera, pero en realidad hacerlo de otra, y que nadie lo cuestione porque no se conoce la información o poca gente sabe desmenuzar lo que está en la Cuenta Pública.
Este libro surge como una respuesta ante la opacidad y la falta de trabajos que se ocupen de esa información que es pública. El problema es que no se le da difusión o no hay una pedagogía de para qué sirve. El gobierno cumple sólo casi como lo hacía desde años atrás: para solventar la transparencia publicaba documentos en pdf.
Atiborrar de datos el internet no sirve de nada si se están escondiendo los ejercicios que realmente se hacen. La conclusión es de risa loca: que el gobierno diga “entérate de cómo se gasta”, y te mandan al Presupuesto de Egresos, del que sabemos que no se cumple.
Quiero recalcar que el libro está hecho para cualquier ciudadano. Más de una vez me ha tocado que en pláticas la gente dice: “Es que eso es muy difícil, no lo entiendo”. Este volumen trata de ser lo más sencillo posible para decirle “no tendría que parecerte ajeno lo que hace el gobierno con tu dinero”.
Este libro trata de ser muy amable con la gente y de darle un montón de herramientas.

AR: Hay un asunto histórico: respecto al gasto del gobierno, usted dice que tenemos las mismas reglas de hace 100 años, con opacidad y discrecionalidad. Su estudio va del 2000 al 2016, pero ¿cómo se manejaba el gasto público antes del 2000, especialmente bajo el régimen autoritario? Esto va desde el artículo 65 de la Constitución de 1917 hasta el presidencialismo hoy vigente, como se señala en el documento que cita de la OCDE.
LNG: A pesar de que sí hay diferencias en cómo se manejaba en la época de la hegemonía priista, no hay tantas. Esa es la parte que llama la atención porque la figura de “adecuaciones presupuestarias” existe desde 1917, y la facultad de las “partidas secretas” desapareció hasta 1997, pero su evolución siguió la misma lógica con el ramo 23.
Antes había una discrecionalidad absoluta y no había necesidad de transparencia. Si uno busca los presupuestos de egresos de las décadas de los cuarenta y cincuenta, no encuentra absolutamente nada, o documentos muy escuetos que no informan nada porque no había ni siquiera contrapesos del Ejecutivo. Hay un estudio muy interesante que muestra que a la propuesta que el Presidente de la República hacía del Presupuesto de Egresos de la Federación no se le movía ni una coma en la Cámara de Diputados.
Además, a la hora del ejercicio, como lo muestra un estudio de Beatriz Magaloni y Alberto Díaz Cayeros sobre los años sesenta y setenta, cada quien hacía lo que quería y el gasto se movía con discrecionalidad total.
Lo que ha cambiado con la transición a la democracia es que ahora los diputados tienen un poco de injerencia, por lo que sí hay modificaciones a la propuesta que manda el Presidente de la República. Pero creemos que el Presupuesto de Egresos se define en las sesiones que se hacen con tanta faramalla en la Cámara de Diputados: vemos la sesión que duró 14 o 18 horas y que algunos tomaron la tribuna, por ejemplo. Pero eso en realidad es un circo porque, de entrada, nada de los que se está discutiendo allí se aprueba; todo se plancha antes en lo oscurito, en las negociaciones de las comisiones.
Entonces la diferencia ha sido que ahora los diputados ejercen un “control” porque pueden cambiar algunos aspectos, pero lo que hacen es llevar agua a su molino.

AR: Quiero ir sobre el papel de los legisladores no sólo en la elaboración del Presupuesto de Egresos, sino también en su fiscalización. Los diputados lo acuerdan en petit comité, en las comisiones; pero no tienen injerencia en las adecuaciones presupuestarias cuando, en términos democráticos, ellos deberían poner límites. Después, cuando llega la Cuenta Pública, se van de vacaciones. ¿Qué ocurre con el Poder Legislativo en el proceso que va desde la elaboración del Presupuesto de Egresos hasta la fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación (ASF)?
LNG: Desgraciadamente tenemos un Legislativo que es demasiado cortoplacista, además de que sus intereses no están alineados con los de la gente. Por esto hemos escuchado recientemente de los “moches” en medio de la austeridad, y que semanas antes del gasolinazo fueron pasados los bonos navideños, por ejemplo. La “piñata presupuestal” se reparte de manera irresponsable por parte de los diputados.
Lo que ha ocurrido es que se han convertido en partícipes del mismo juego del Ejecutivo, porque aunque hay partidas que ya no son secretas en los términos de antes, aún se manejan como tales, como lo hacen con el ramo 23, por ejemplo. Los legisladores también tienen fondos —casi la cuarta parte del presupuesto de las Cámaras— que se manejan con total discrecionalidad; los tienen los coordinadores parlamentarios, quienes deciden qué hacer con ese dinero.
Lo que tenemos es que hay una especie de acuerdo: “Tú déjame hacer lo que yo quiero con mi pedacito de reino, y yo te dejo hacer lo propio con el tuyo”. El problema es que en ese juego nosotros salimos perdiendo, porque lo que tenemos son legisladores que se han alejado de la labor que deberían hacer. Si bien la ley los ata un poco de manos, no por ello están fuera de las adecuaciones presupuestarias, sobre las que solamente pueden dar un opinión; pero si uno revisa, ni siquiera eso han hecho.
Los diputados están muy cómodos en este juego; no han sido un contrapeso real porque no les ha convenido serlo. Ellos están fuera o dentro del juego, depende de cómo lo veas.

AR: Como anota desde el principio del libro, desde el 2000 se ha gastado más de lo presupuestado, una cantidad gigantesca. Como se lee, ha habido una filosofía: “Mejor que sobre y no que falte”. ¿Por qué, si hay más dinero del que se presupuesta, después hay recortes?
LNG: Es un asunto muy interesante porque más de una vez hemos escuchado de la necesidad de hacer recortes: en 2015, cuando se anunció el Presupuesto a Base Cero, y en 2016 también. Cuando uno revisa, sí se ejercen cambios y hay áreas a las que se les corta el grifo de los recursos.
El problema es que la implementación de estas medidas muchas veces tiene un criterio político. Tenemos dos fenómenos simultáneos que parecieran contradictorios: hay recortes en algunas áreas, pero al final del año hay un colchón de recursos que no se reparten en ellas sino que se van a otras tareas, como fideicomisos, publicidad, etcétera. Entonces hay reducciones en algunas áreas y, al mismo tiempo, gasto desmesurado en otras. Eso es lo paradójico.
El criterio es estar bien con Hacienda. Cuando la propia ASF trata de evaluar los recortes, dice que no los encuentra porque no hay evidencias de que los haya habido. Si le quitas recursos a un área, pero los metes en otra bolsa, ¿en realidad qué está pasando? No están metiendo dinero al cochinito ni nada, sólo lo mueven a otro lado. Entonces es un falso recorte.

AR: Hay otra parte que usted destaca: ¿cómo se mueven estos recursos con las adecuaciones presupuestarias? En el libro se dice que es de forma prácticamente discrecional por parte de la Secretaría de Hacienda. Dice que son argumentos muy vagos con los que se justifica, y la ASF concluye que más de la mitad del gastos de los recursos excedentes no son comprobados.
LNG: Quién sabe dónde están. Cuando mi proyecto todavía era un trabajo académico me pude sentar con funcionarios de primer orden para interrogarlos al respecto. De allí concluí que el sistema de adecuaciones presupuestarias es tan laxo que en realidad se puede cumplir fácilmente. Algunos me decían: “A veces te llega la instrucción de ‘te vamos a bajar tanta lana’, o ‘hay que mover tanto dinero. Búscate qué sirve del Plan Nacional de Desarrollo para justificarlo de alguna manera’”. La lógica debería ser al revés: el dinero se debería mover si se necesita.
Entonces el uso de los recursos tiene un corte que no es de necesidad. Eso no significa amarrarle las manos a todos, porque siempre se necesita poder mover el dinero; pero si se hace a escondidas y para la farra en lugar de dedicarlo a gastos necesarios, de nada nos sirve hacer esas modificaciones.

AR: Otro asunto muy interesante: dice usted que las prioridades de las políticas públicas no están tanto en el Presupuesto de Egresos sino en la Cuenta Pública. Aquí se ve, por ejemplo, que se rebajan recursos para asuntos como seguridad, educación y salud, y se invierten en viáticos y comunicación. ¿Cuáles son las prioridades del gobierno según la Cuenta Pública?
LNG: Ha sido llevar el dinero a los lugares en los que es más fácil tener beneficios políticos. Por ejemplo, cuando se abren fideicomisos, que son de participación pública y privada, usualmente quien está del lado privado de la ecuación suele ser un familiar, un amigo o un conocido del político.
También observamos que cuando se incrementa el gasto en publicidad se genera una relación endogámica entre el poder y los medios de comunicación.
Entonces los recursos se acaban yendo a esos lugares, primero porque las reglas lo permiten y, segundo, los pasan a donde más les va a redituar a los gobernantes. Por eso tenemos altos sueldos de funcionarios, áreas opacas, extrañas o muy genéricas como “servicios generales u otros”, en los cuales lo que se hace es asignar de manera directa contratos a quien conviene. El dinero es llevado a operaciones simuladas, por lo que existen, por ejemplo, las empresas fantasma de Javier Duarte, lo cual sirve para justificar el dinero.

AR: Otro punto es el de los ingresos excedentes, de dónde salen. Una de las vías de donde proviene, como se señala en el libro, es la deuda pública. ¿A qué se ha dedicado ésta y cuál es su tamaño? Usted presenta que hay hasta recomendaciones del Fondo Monetario Internacional al respecto.
LNG: Al menos para nuestra generación, hablar de crisis de deuda es algo que ni siquiera nos pinta en el horizonte, y no sabemos qué significa porque no hemos visto una desde los años noventa. Por eso a veces no se le presta atención, pero otra vez estamos en niveles preocupantes. La gráfica del libro es reveladora en extremo: en los últimos 10 años hemos tenido un disparo de la deuda que ha llegado hasta la mitad del PIB.
Se supone que la contratación de deuda tiene muchas reglas, está muy bien delimitada y que debería dedicarse a infraestructura y a programas de desarrollo. El problema es que hablar de inversión en esos rubros es referirse, por ejemplo, al Paso Exprés, una obra que se supone que iba a beneficiar a la población, pero cuyo precio se duplicó y en la que intervino una empresa que antes había sido castigada por la Estela de Luz, pero que tiene más contratos con este gobierno, y en la que acabaron dos personas muertas porque fue mal hecha.
Lo que ha pasado con el crecimiento de la deuda es que se ha usado en proyectos de esa naturaleza, en los cuales hay un ejercicio de ficción, en el que parece que todo se está usando de manera clara, que las cuentas cuadran, pero acaban siendo este tipo de obras, como hospitales que se inauguran y que poco después están vacíos.
El problema que tenemos con la deuda es que se ha usado en un ambiente de corrupción y de impunidad, por lo cual es como tirarla a la basura. Ciertamente es una buena palanca para salir de apuros cuando es bien utilizada, por lo que ningún país está en ceros: todos usan el crédito porque a veces sirve para construir obras que valen la pena. El problema es que aquí eso no ha pasado.
El dinero adicional no sólo proviene de allí sino del juego de la Secretaría de Hacienda de calcular siempre a la baja: “Voy a tener 10 pesos, pero en realidad voy a tener 14. Los cuatro que me sobran me los gastaré a mi real saber y entender. Ni lo voy a decir ni se van a enterar”. Ese es el juego principal.
La deuda juega pero en otro ámbito, más en el de la corrupción y la impunidad. Por eso vemos una deuda que crece pero no movemos ningún indicador: tenemos el mismo número de pobres, incluso subiendo, en algunos casos, rezagos que no estamos combatimos porque le estamos metiendo dinero bueno a cosas malas.

AR: Hay un gasto que es desde ineficiente hasta abiertamente corrupto. Para vigilar su uso hay un órgano de la Cámara de Diputados, la ASF. ¿En qué condiciones ha desarrollado sus labores ese órgano?, ¿tiene los recursos y las capacidades necesarias?
LNG: Creo que las capacidades las ha ido construyendo. Sí hay algunas instituciones que podemos salvar porque al menos están intentando hacer las cosas bien, y la ASF es una de ellas.
Lo que me ha ayudado a alimentar este libro y para ir a medios de comunicación son los informes de la Auditoría, los que convierto a lenguaje ciudadano para explicarlos. Allí hay mucha información que no es atendida por los medios ni por los ciudadanos ni por los políticos. La ASF ha llegado hasta donde ha podido, con la limitación de recursos y capacidades que padece. Solamente puede auditar una parte del gasto, y trata de enfocarse en lo principal.
Creo que ese organismo ha hecho una labor loable. Tal vez le ha faltado más combatividad, pero no está obligada a lo imposible porque uno de los problemas es que es parte de un engranaje que incluye a otras instituciones. Hay un número: tenemos 97 por ciento de impunidad en las denuncias que señala la ASF; ésta entrega sus informes y le dice a la Procuraduría General de la República (PGR): “Aquí está Javier Duarte y sus cuentas de 2013”.
Pero la ASF no puede llevarlo todo. Esa es la parte que trata también de incentivar este libro: si no hay un factor ciudadano que demande, que evidencie y que esté presionando constantemente, no habrá ningún incentivo para que cambien las cosas.
Por eso, más que dar todas las respuestas, este libro trata de generar más dudas y darles herramientas a los ciudadanos. La idea de todo esto es hacer que los ciudadanos cambien la forma de pensar la información pública y el poder. La idea de todo esto es desnudar al rey y que el ciudadano recuerde que la democracia implica ver al político como un igual al que no hay que pedirle sino exigirle.
Los políticos no van a cambiar por sí mismos porque no está entre sus intereses; quienes tenemos que cambiar somos nosotros.

AR: El libro da un número que acaba de mencionar: la ASF ha presentado más de 700 recursos de denuncia en la PGR, y en el 97 por ciento de los casos no ha ocurrido nada. ¿Qué ha pasado?
LNG:
No hemos dado el paso hacia una fiscalía que sirva, aunque ahora estamos en la pelea por ello. Como parte de las reformas que ha habido en los últimos años, la PGR se convertirá en la Fiscalía de la República, que debe ser un ente autónomo del gobierno. Actualmente el Ministerio Público y la PGR son parte de la Presidencia. Por esto no está en el interés de la Procuraduría perseguir los delitos a menos que venga una señal de que sí se puede: a Javier Duarte se le puede perseguir porque fue linchado en la arena pública, por ejemplo. Pero hay otros casos que permanecen en la impunidad porque la PGR todavía no es independiente.
Los ciudadanos tenemos que pelear porque en la Fiscalía no esté el procurador actual; no puede ser que el fiscal que se diga autónomo sea un compadre del Presidente. Esto es una oportunidad porque estamos en un momento en el cual estamos redefiniendo instituciones, por lo que debemos proteger al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) porque ha habido muchos ataques de la prensa y de políticos para deslegitimarlo cuando todavía no empieza a trabajar.
Pienso que es nuestra obligación como ciudadanos darle seguimiento a ese proceso porque de lo que logremos en estos años para echar a andar las nuevas instituciones dependerá el futuro. El combate a la corrupción, la impunidad, la discrecionalidad y todos estos fenómenos es una carrera de fondo. Tenemos que cambiar ese chip y llevarlo en el día a día, porque nos dará resultados; como ejemplo está Brasil, donde un expresidente puede ser perseguido, y diputados, gobernadores, líderes de partidos y empresarios procesados y encarcelados. Eso no pasó de la noche a la mañana porque esas instituciones fueron construidas en los años noventa.
Lo anterior llevó un periodo de maduración, de acompañamiento ciudadano y voluntad política. Eso es lo que nos hace falta encontrar y apuntalar: despertar en la ciudadanía esa presión para que tengamos un fiscal como el juez Moro, que no tiene ningún inconveniente en pelear contra la corrupción porque sabe que su chamba no depende del Presidente.

AR: Usted comenta que esto también ocurre por el diseño institucional. ¿Cuáles son sus principales propuestas en este aspecto? Por allí se habla de poner a trabajar a los diputados en las adecuaciones presupuestarias y la creación de un Consejo Fiscal, entre otras.
LNG: La propuesta más clara es meterse con el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, lo que significa quitarle el monopolio del juego al Ejecutivo. Si se ha manejado así durante 100 años, decirle “esto ya no puede ser”. De entrada hay que cambiar el modo en el cual en los informes trimestrales del gasto informan sobre movimientos muy grandes, y los chicos hasta la Cuenta Pública. Se tiene que informar de todos los movimientos, si no en tiempo real, sí cada tres meses. Tenemos que saber cómo se están moviendo todas las variables, en dónde están cortando el gasto y dónde incrementándolo.
El principal comienzo es que el gobierno tiene que saberse vigilado e interpelado. Eso lo tenemos que hacer institucionalmente, los diputados tendrían que estar obligados a dar una opinión sobre estos cambios, y en el largo plazo tendríamos movernos hacia lo que hacen otros países para tener un control efectivo. Por ejemplo, ahora Donald Trump no puede construir el muro porque no se lo aprobó el Congreso; si tuviera las leyes mexicanas ya hubiera empezado porque podría haber ejercido una adecuación presupuestaria.

AR: ¿Cómo nos puede ayudar el SNA a modificar el orden de cosas que se describe en el libro?
LNG: Creo que va a haber algunos cambios importantes: por ejemplo, cuando la ASF detecte alguna irregularidad, las va a litigar directamente en tribunales administrativos, en lugar de esperar a que la PGR lo haga.
El problema es que no vamos a ver la imagen completa mientras no tengamos el sistema entero, y lo que le está faltando ahora es el fiscal anticorrupción.
Las transformaciones dependen de la chamba que nos demos en los años que vienen. Lo primero es echar a andar el SNA completo y después empezarle a dar insumos para que empiece a trabajar y presionar para agilizar su operación.

AR: Pone el énfasis en la participación de los ciudadanos. ¿Cómo se encuentran las organizaciones de la sociedad civil que se dedican a combatir la corrupción?
LNG: Pertenezco a dos: Nosotrxs, una iniciativa encabezada por Mauricio Merino, y a Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI), que está mucho más acotada a un fenómeno.
Creo que la sociedad civil es diversa y tiene muchas agendas, pero sus organizaciones se han convertido, al menos, en un cuerpo intermedio, en un agente que ha logrado, si no hacer cambios sustantivos, si en volverse incómodo para el poder.
Ha sido natural también porque en este sexenio ha habido muchos retrocesos en muchas áreas. Sobre el fenómeno del libro, las adecuaciones presupuestarias, la diferencia entre lo gastado y lo presupuestado nunca había sido tan grande como en esta administración en términos absolutos. Nunca había sido tanto el dinero que había estado en manos del gobierno, y que al mismo tiempo no sepamos bien en dónde está.
Se han hecho esfuerzos muy aplaudibles: no hubiera comenzado la caída de Javier Duarte si no hubiera sido por los reportajes sobre sus empresas fantasma hechos por Animal Político junto con MCCI; Roberto Borge no hubiera sido perseguido si no hubiera sido por un reportaje que se hizo entre Expansión y MCCI; la deuda de Moreno Valle no estaría siendo litigada si no hubiera habido una investigación, etcétera.
La detención de la mayoría de los exgobernadores viene aparejada, además, con la lucha política en sus estados, por un componente de la sociedad civil que está empezando a evidenciar los robos y a ponérsele enfrente a quienes están haciendo uso inadecuado de los recursos.
Creo que esa es la parte que ha empezado a cambiar: los ciudadanos fuimos lo que impulsamos la Ley 3 de 3, que puede tener muchas fallas pero al menos es un primer saque. Eso a mí me da mucha esperanza, porque sí podemos hacer cosas aunque estamos viviendo acoso por parte del gobierno porque esto le resulta incómodo. Pero en la medida que seamos más, que hagamos bola y que vayamos juntos, pues habrá más posibilidades de que podamos lograr transformaciones.

AR: ¿Cuál es el papel de los medios en esta lucha? Usted destaca investigaciones periodísticas, pero también en una parte de la prensa hay ataques al SNA.
LNG: Tenemos unos medios que todavía no han definido bien cuál es su posición en la democracia. Como todavía estamos en un momento de cambios, han pasado de ser totalmente soldados hasta ahora ser un poder.
Creo que lo que tenemos ahora son medios con gran capacidad, y en los próximos años definirán hacia dónde van. Considero que en la medida en la cual cambiemos la forma en que los periodistas se ven a sí mismos podremos también empujar grandes transformaciones.
A mí me gusta mucho ver la situación de Estados Unidos ahora que Donald Trump está haciendo un montón de salvajadas; quien se ha convertido en uno de los muros a ellas ha sido el periodismo. The Washington Post publicó ahora un lema abajo de su título —que nunca había cambiado en 150 años— que dice: Democracy Dies in Darkness (La democracia muere en la oscuridad). El papel de la prensa es necesariamente evidenciar al poder.
Lo que necesitamos es que la prensa reconozca su nuevo papel en esta democracia: ya no podemos tener soldados del Presidente ni tampoco quien esté chantajeándolo a él o a los partidos. Debe asumir su responsabilidad.
Hay algunos medios que están empezando a hacer la diferencia. Y allí es donde puede estar la apuesta: que el periodismo puede cambiar las cosas, que bien hecho puede ser libre y no depender del gobierno. También debe abrazarse como gremio porque los periodistas todavía están muy dispersos, como lo hemos visto con las tragedias que han pasado este año con los asesinatos de colegas: hay un grupo que se solidarizó, mientras que otro dio un paso hacia atrás.
Me gusta asumir que el periodismo no es una isla que trabaja sola sino que se alimenta de la sociedad civil y que es uno de los agentes claros y necesarios del cambio.

*Entrevista publicada en Metapolítica.