El gran juego del gasto público. Entrevista con Leonardo Núñez González

El gran juego del gasto público

Entrevista con Leonardo Núñez González*

Ariel Ruiz Mondragón

Una de las interrogantes que con cada vez más frecuencia se hacen los ciudadanos es cuál es el destino de los recursos públicos. Y es que, pese a los que se establece en el Presupuesto de Egresos de la Federación, las cifras que aparecen en la Cuenta Pública difieren en no poca medida de lo proyectado. Además, y pese a los avances en transparencia y fiscalización de esos recursos, aún hay áreas donde la opacidad, la discrecionalidad y la corrupción distan de desaparecer.

Un interesante y asequible estudio acerca de la planeación del uso de los recursos públicos y su gasto real es el que Leonardo Núñez González nos presenta en el libro ¿Y dónde quedó la bolita? (México, Aguilar, 2017), en el que afirma que, “por un lado, el gobierno gasta más de lo planeado y, por el otro, el dinero ya asignado se mueve de manera dramática y termina en lugares muy diferentes a los originalmente señalados”.

Sobre diversos aspectos del libro conversamos con Núñez González (Ciudad de México, 1991), quien es maestro en Administración y Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas, y licenciado en Derecho por la UNAM. Ha sido profesor en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, investigador del CIDE y de Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad. Es columnista en La Razón.

Ariel Ruiz (AR): ¿Por qué publicar esta “mirada a los cajones oscuros del presupuesto y sus procesos”, como la llama usted? Llega a mencionar que hay que generar reflexión, incomodidad e indignación, así como incidir en la agenda pública.

Leonardo Núñez González (LNG): Primero, hay un libro como éste por un vacío. Antes de que fuera pensado como tal fue una tesis, un trabajo para acabar mi maestría en el CIDE, en donde piden tratar de hacer una aportación original. Lo llamativo era que antes de esto sobre la Cuenta Pública se había escrito muy poco, además de que en la opinión pública casi no se discute.

Cuando uno empieza a ver los números se da cuenta de que esto no es trivial y que no se puede manejar a la ligera; es evidente que las cifras son monstruosas: de 2000 a 2016 el gasto adicional ha sido de 20 puntos del PIB, 100 veces el presupuesto de la UNAM, lo cual es una locura.

Entonces se trataba de un déficit de información. Mi hipótesis es que esto no sale a la opinión pública porque hay un interés de que así sea porque es muy cómodo decir que se va a gastar de una manera, pero en realidad hacerlo de otra, y que nadie lo cuestione porque no se conoce la información o poca gente sabe desmenuzar lo que está en la Cuenta Pública.

Este libro surge como una respuesta ante la opacidad y la falta de trabajos que se ocupen de esa información que es pública. El problema es que no se le da difusión o no hay una pedagogía de para qué sirve. El gobierno cumple sólo casi como lo hacía desde años atrás: para solventar la transparencia publicaba documentos en pdf.

Atiborrar de datos el internet no sirve de nada si se están escondiendo los ejercicios que realmente se hacen. La conclusión es de risa loca: que el gobierno diga “entérate de cómo se gasta”, y te mandan al Presupuesto de Egresos, del que sabemos que no se cumple.

Quiero recalcar que el libro está hecho para cualquier ciudadano. Más de una vez me ha tocado que en pláticas la gente dice: “Es que eso es muy difícil, no lo entiendo”. Este volumen trata de ser lo más sencillo posible para decirle “no tendría que parecerte ajeno lo que hace el gobierno con tu dinero”.

Este libro trata de ser muy amable con la gente y de darle un montón de herramientas.

AR: Hay un asunto histórico: respecto al gasto del gobierno, usted dice que tenemos las mismas reglas de hace 100 años, con opacidad y discrecionalidad. Su estudio va del 2000 al 2016, pero ¿cómo se manejaba el gasto público antes del 2000, especialmente bajo el régimen autoritario? Esto va desde el artículo 65 de la Constitución de 1917 hasta el presidencialismo hoy vigente, como se señala en el documento que cita de la OCDE.

LNG: A pesar de que sí hay diferencias en cómo se manejaba en la época de la hegemonía priista, no hay tantas. Esa es la parte que llama la atención porque la figura de “adecuaciones presupuestarias” existe desde 1917, y la facultad de las “partidas secretas” desapareció hasta 1997, pero su evolución siguió la misma lógica con el ramo 23.

Antes había una discrecionalidad absoluta y no había necesidad de transparencia. Si uno busca los presupuestos de egresos de las décadas de los cuarenta y cincuenta, no encuentra absolutamente nada, o documentos muy escuetos que no informan nada porque no había ni siquiera contrapesos del Ejecutivo. Hay un estudio muy interesante que muestra que a la propuesta que el Presidente de la República hacía del Presupuesto de Egresos de la Federación no se le movía ni una coma en la Cámara de Diputados.

Además, a la hora del ejercicio, como lo muestra un estudio de Beatriz Magaloni y Alberto Díaz Cayeros sobre los años sesenta y setenta, cada quien hacía lo que quería y el gasto se movía con discrecionalidad total.

Lo que ha cambiado con la transición a la democracia es que ahora los diputados tienen un poco de injerencia, por lo que sí hay modificaciones a la propuesta que manda el Presidente de la República. Pero creemos que el Presupuesto de Egresos se define en las sesiones que se hacen con tanta faramalla en la Cámara de Diputados: vemos la sesión que duró 14 o 18 horas y que algunos tomaron la tribuna, por ejemplo. Pero eso en realidad es un circo porque, de entrada, nada de los que se está discutiendo allí se aprueba; todo se plancha antes en lo oscurito, en las negociaciones de las comisiones.

Entonces la diferencia ha sido que ahora los diputados ejercen un “control” porque pueden cambiar algunos aspectos, pero lo que hacen es llevar agua a su molino.

AR: Quiero ir sobre el papel de los legisladores no sólo en la elaboración del Presupuesto de Egresos, sino también en su fiscalización. Los diputados lo acuerdan en petit comité, en las comisiones; pero no tienen injerencia en las adecuaciones presupuestarias cuando, en términos democráticos, ellos deberían poner límites. Después, cuando llega la Cuenta Pública, se van de vacaciones. ¿Qué ocurre con el Poder Legislativo en el proceso que va desde la elaboración del Presupuesto de Egresos hasta la fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación (ASF)?

LNG: Desgraciadamente tenemos un Legislativo que es demasiado cortoplacista, además de que sus intereses no están alineados con los de la gente. Por esto hemos escuchado recientemente de los “moches” en medio de la austeridad, y que semanas antes del gasolinazo fueron pasados los bonos navideños, por ejemplo. La “piñata presupuestal” se reparte de manera irresponsable por parte de los diputados.

Lo que ha ocurrido es que se han convertido en partícipes del mismo juego del Ejecutivo, porque aunque hay partidas que ya no son secretas en los términos de antes, aún se manejan como tales, como lo hacen con el ramo 23, por ejemplo. Los legisladores también tienen fondos —casi la cuarta parte del presupuesto de las Cámaras— que se manejan con total discrecionalidad; los tienen los coordinadores parlamentarios, quienes deciden qué hacer con ese dinero.

Lo que tenemos es que hay una especie de acuerdo: “Tú déjame hacer lo que yo quiero con mi pedacito de reino, y yo te dejo hacer lo propio con el tuyo”. El problema es que en ese juego nosotros salimos perdiendo, porque lo que tenemos son legisladores que se han alejado de la labor que deberían hacer. Si bien la ley los ata un poco de manos, no por ello están fuera de las adecuaciones presupuestarias, sobre las que solamente pueden dar un opinión; pero si uno revisa, ni siquiera eso han hecho.

Los diputados están muy cómodos en este juego; no han sido un contrapeso real porque no les ha convenido serlo. Ellos están fuera o dentro del juego, depende de cómo lo veas.

AR: Como anota desde el principio del libro, desde el 2000 se ha gastado más de lo presupuestado, una cantidad gigantesca. Como se lee, ha habido una filosofía: “Mejor que sobre y no que falte”. ¿Por qué, si hay más dinero del que se presupuesta, después hay recortes?

LNG: Es un asunto muy interesante porque más de una vez hemos escuchado de la necesidad de hacer recortes: en 2015, cuando se anunció el Presupuesto a Base Cero, y en 2016 también. Cuando uno revisa, sí se ejercen cambios y hay áreas a las que se les corta el grifo de los recursos.

El problema es que la implementación de estas medidas muchas veces tiene un criterio político. Tenemos dos fenómenos simultáneos que parecieran contradictorios: hay recortes en algunas áreas, pero al final del año hay un colchón de recursos que no se reparten en ellas sino que se van a otras tareas, como fideicomisos, publicidad, etcétera. Entonces hay reducciones en algunas áreas y, al mismo tiempo, gasto desmesurado en otras. Eso es lo paradójico.

El criterio es estar bien con Hacienda. Cuando la propia ASF trata de evaluar los recortes, dice que no los encuentra porque no hay evidencias de que los haya habido. Si le quitas recursos a un área, pero los metes en otra bolsa, ¿en realidad qué está pasando? No están metiendo dinero al cochinito ni nada, sólo lo mueven a otro lado. Entonces es un falso recorte.

AR: Hay otra parte que usted destaca: ¿cómo se mueven estos recursos con las adecuaciones presupuestarias? En el libro se dice que es de forma prácticamente discrecional por parte de la Secretaría de Hacienda. Dice que son argumentos muy vagos con los que se justifica, y la ASF concluye que más de la mitad del gastos de los recursos excedentes no son comprobados.

LNG: Quién sabe dónde están. Cuando mi proyecto todavía era un trabajo académico me pude sentar con funcionarios de primer orden para interrogarlos al respecto. De allí concluí que el sistema de adecuaciones presupuestarias es tan laxo que en realidad se puede cumplir fácilmente. Algunos me decían: “A veces te llega la instrucción de ‘te vamos a bajar tanta lana’, o ‘hay que mover tanto dinero. Búscate qué sirve del Plan Nacional de Desarrollo para justificarlo de alguna manera’”. La lógica debería ser al revés: el dinero se debería mover si se necesita.

Entonces el uso de los recursos tiene un corte que no es de necesidad. Eso no significa amarrarle las manos a todos, porque siempre se necesita poder mover el dinero; pero si se hace a escondidas y para la farra en lugar de dedicarlo a gastos necesarios, de nada nos sirve hacer esas modificaciones.

AR: Otro asunto muy interesante: dice usted que las prioridades de las políticas públicas no están tanto en el Presupuesto de Egresos sino en la Cuenta Pública. Aquí se ve, por ejemplo, que se rebajan recursos para asuntos como seguridad, educación y salud, y se invierten en viáticos y comunicación. ¿Cuáles son las prioridades del gobierno según la Cuenta Pública?

LNG: Ha sido llevar el dinero a los lugares en los que es más fácil tener beneficios políticos. Por ejemplo, cuando se abren fideicomisos, que son de participación pública y privada, usualmente quien está del lado privado de la ecuación suele ser un familiar, un amigo o un conocido del político.

También observamos que cuando se incrementa el gasto en publicidad se genera una relación endogámica entre el poder y los medios de comunicación.

Entonces los recursos se acaban yendo a esos lugares, primero porque las reglas lo permiten y, segundo, los pasan a donde más les va a redituar a los gobernantes. Por eso tenemos altos sueldos de funcionarios, áreas opacas, extrañas o muy genéricas como “servicios generales u otros”, en los cuales lo que se hace es asignar de manera directa contratos a quien conviene. El dinero es llevado a operaciones simuladas, por lo que existen, por ejemplo, las empresas fantasma de Javier Duarte, lo cual sirve para justificar el dinero.

AR: Otro punto es el de los ingresos excedentes, de dónde salen. Una de las vías de donde proviene, como se señala en el libro, es la deuda pública. ¿A qué se ha dedicado ésta y cuál es su tamaño? Usted presenta que hay hasta recomendaciones del Fondo Monetario Internacional al respecto.

LNG: Al menos para nuestra generación, hablar de crisis de deuda es algo que ni siquiera nos pinta en el horizonte, y no sabemos qué significa porque no hemos visto una desde los años noventa. Por eso a veces no se le presta atención, pero otra vez estamos en niveles preocupantes. La gráfica del libro es reveladora en extremo: en los últimos 10 años hemos tenido un disparo de la deuda que ha llegado hasta la mitad del PIB.

Se supone que la contratación de deuda tiene muchas reglas, está muy bien delimitada y que debería dedicarse a infraestructura y a programas de desarrollo. El problema es que hablar de inversión en esos rubros es referirse, por ejemplo, al Paso Exprés, una obra que se supone que iba a beneficiar a la población, pero cuyo precio se duplicó y en la que intervino una empresa que antes había sido castigada por la Estela de Luz, pero que tiene más contratos con este gobierno, y en la que acabaron dos personas muertas porque fue mal hecha.

Lo que ha pasado con el crecimiento de la deuda es que se ha usado en proyectos de esa naturaleza, en los cuales hay un ejercicio de ficción, en el que parece que todo se está usando de manera clara, que las cuentas cuadran, pero acaban siendo este tipo de obras, como hospitales que se inauguran y que poco después están vacíos.

El problema que tenemos con la deuda es que se ha usado en un ambiente de corrupción y de impunidad, por lo cual es como tirarla a la basura. Ciertamente es una buena palanca para salir de apuros cuando es bien utilizada, por lo que ningún país está en ceros: todos usan el crédito porque a veces sirve para construir obras que valen la pena. El problema es que aquí eso no ha pasado.

El dinero adicional no sólo proviene de allí sino del juego de la Secretaría de Hacienda de calcular siempre a la baja: “Voy a tener 10 pesos, pero en realidad voy a tener 14. Los cuatro que me sobran me los gastaré a mi real saber y entender. Ni lo voy a decir ni se van a enterar”. Ese es el juego principal.

La deuda juega pero en otro ámbito, más en el de la corrupción y la impunidad. Por eso vemos una deuda que crece pero no movemos ningún indicador: tenemos el mismo número de pobres, incluso subiendo, en algunos casos, rezagos que no estamos combatimos porque le estamos metiendo dinero bueno a cosas malas.

AR: Hay un gasto que es desde ineficiente hasta abiertamente corrupto. Para vigilar su uso hay un órgano de la Cámara de Diputados, la ASF. ¿En qué condiciones ha desarrollado sus labores ese órgano?, ¿tiene los recursos y las capacidades necesarias?

LNG: Creo que las capacidades las ha ido construyendo. Sí hay algunas instituciones que podemos salvar porque al menos están intentando hacer las cosas bien, y la ASF es una de ellas.

Lo que me ha ayudado a alimentar este libro y para ir a medios de comunicación son los informes de la Auditoría, los que convierto a lenguaje ciudadano para explicarlos. Allí hay mucha información que no es atendida por los medios ni por los ciudadanos ni por los políticos. La ASF ha llegado hasta donde ha podido, con la limitación de recursos y capacidades que padece. Solamente puede auditar una parte del gasto, y trata de enfocarse en lo principal.

Creo que ese organismo ha hecho una labor loable. Tal vez le ha faltado más combatividad, pero no está obligada a lo imposible porque uno de los problemas es que es parte de un engranaje que incluye a otras instituciones. Hay un número: tenemos 97 por ciento de impunidad en las denuncias que señala la ASF; ésta entrega sus informes y le dice a la Procuraduría General de la República (PGR): “Aquí está Javier Duarte y sus cuentas de 2013”.

Pero la ASF no puede llevarlo todo. Esa es la parte que trata también de incentivar este libro: si no hay un factor ciudadano que demande, que evidencie y que esté presionando constantemente, no habrá ningún incentivo para que cambien las cosas.

Por eso, más que dar todas las respuestas, este libro trata de generar más dudas y darles herramientas a los ciudadanos. La idea de todo esto es hacer que los ciudadanos cambien la forma de pensar la información pública y el poder. La idea de todo esto es desnudar al rey y que el ciudadano recuerde que la democracia implica ver al político como un igual al que no hay que pedirle sino exigirle.

Los políticos no van a cambiar por sí mismos porque no está entre sus intereses; quienes tenemos que cambiar somos nosotros.

AR: El libro da un número que acaba de mencionar: la ASF ha presentado más de 700 recursos de denuncia en la PGR, y en el 97 por ciento de los casos no ha ocurrido nada. ¿Qué ha pasado?
LNG: No hemos dado el paso hacia una fiscalía que sirva, aunque ahora estamos en la pelea por ello. Como parte de las reformas que ha habido en los últimos años, la PGR se convertirá en la Fiscalía de la República, que debe ser un ente autónomo del gobierno. Actualmente el Ministerio Público y la PGR son parte de la Presidencia. Por esto no está en el interés de la Procuraduría perseguir los delitos a menos que venga una señal de que sí se puede: a Javier Duarte se le puede perseguir porque fue linchado en la arena pública, por ejemplo. Pero hay otros casos que permanecen en la impunidad porque la PGR todavía no es independiente.

Los ciudadanos tenemos que pelear porque en la Fiscalía no esté el procurador actual; no puede ser que el fiscal que se diga autónomo sea un compadre del Presidente. Esto es una oportunidad porque estamos en un momento en el cual estamos redefiniendo instituciones, por lo que debemos proteger al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) porque ha habido muchos ataques de la prensa y de políticos para deslegitimarlo cuando todavía no empieza a trabajar.

Pienso que es nuestra obligación como ciudadanos darle seguimiento a ese proceso porque de lo que logremos en estos años para echar a andar las nuevas instituciones dependerá el futuro. El combate a la corrupción, la impunidad, la discrecionalidad y todos estos fenómenos es una carrera de fondo. Tenemos que cambiar ese chip y llevarlo en el día a día, porque nos dará resultados; como ejemplo está Brasil, donde un expresidente puede ser perseguido, y diputados, gobernadores, líderes de partidos y empresarios procesados y encarcelados. Eso no pasó de la noche a la mañana porque esas instituciones fueron construidas en los años noventa.

Lo anterior llevó un periodo de maduración, de acompañamiento ciudadano y voluntad política. Eso es lo que nos hace falta encontrar y apuntalar: despertar en la ciudadanía esa presión para que tengamos un fiscal como el juez Moro, que no tiene ningún inconveniente en pelear contra la corrupción porque sabe que su chamba no depende del Presidente.

AR: Usted comenta que esto también ocurre por el diseño institucional. ¿Cuáles son sus principales propuestas en este aspecto? Por allí se habla de poner a trabajar a los diputados en las adecuaciones presupuestarias y la creación de un Consejo Fiscal, entre otras.

LNG: La propuesta más clara es meterse con el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, lo que significa quitarle el monopolio del juego al Ejecutivo. Si se ha manejado así durante 100 años, decirle “esto ya no puede ser”. De entrada hay que cambiar el modo en el cual en los informes trimestrales del gasto informan sobre movimientos muy grandes, y los chicos hasta la Cuenta Pública. Se tiene que informar de todos los movimientos, si no en tiempo real, sí cada tres meses. Tenemos que saber cómo se están moviendo todas las variables, en dónde están cortando el gasto y dónde incrementándolo.

El principal comienzo es que el gobierno tiene que saberse vigilado e interpelado. Eso lo tenemos que hacer institucionalmente, los diputados tendrían que estar obligados a dar una opinión sobre estos cambios, y en el largo plazo tendríamos movernos hacia lo que hacen otros países para tener un control efectivo. Por ejemplo, ahora Donald Trump no puede construir el muro porque no se lo aprobó el Congreso; si tuviera las leyes mexicanas ya hubiera empezado porque podría haber ejercido una adecuación presupuestaria.

AR: ¿Cómo nos puede ayudar el SNA a modificar el orden de cosas que se describe en el libro?

LNG: Creo que va a haber algunos cambios importantes: por ejemplo, cuando la ASF detecte alguna irregularidad, las va a litigar directamente en tribunales administrativos, en lugar de esperar a que la PGR lo haga.

El problema es que no vamos a ver la imagen completa mientras no tengamos el sistema entero, y lo que le está faltando ahora es el fiscal anticorrupción.

Las transformaciones dependen de la chamba que nos demos en los años que vienen. Lo primero es echar a andar el SNA completo y después empezarle a dar insumos para que empiece a trabajar y presionar para agilizar su operación.

AR: Pone el énfasis en la participación de los ciudadanos. ¿Cómo se encuentran las organizaciones de la sociedad civil que se dedican a combatir la corrupción?

LNG: Pertenezco a dos: Nosotrxs, una iniciativa encabezada por Mauricio Merino, y a Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI), que está mucho más acotada a un fenómeno.

Creo que la sociedad civil es diversa y tiene muchas agendas, pero sus organizaciones se han convertido, al menos, en un cuerpo intermedio, en un agente que ha logrado, si no hacer cambios sustantivos, si en volverse incómodo para el poder.

Ha sido natural también porque en este sexenio ha habido muchos retrocesos en muchas áreas. Sobre el fenómeno del libro, las adecuaciones presupuestarias, la diferencia entre lo gastado y lo presupuestado nunca había sido tan grande como en esta administración en términos absolutos. Nunca había sido tanto el dinero que había estado en manos del gobierno, y que al mismo tiempo no sepamos bien en dónde está.

Se han hecho esfuerzos muy aplaudibles: no hubiera comenzado la caída de Javier Duarte si no hubiera sido por los reportajes sobre sus empresas fantasma hechos por Animal Político junto con MCCI; Roberto Borge no hubiera sido perseguido si no hubiera sido por un reportaje que se hizo entre Expansión y MCCI; la deuda de Moreno Valle no estaría siendo litigada si no hubiera habido una investigación, etcétera.

La detención de la mayoría de los exgobernadores viene aparejada, además, con la lucha política en sus estados, por un componente de la sociedad civil que está empezando a evidenciar los robos y a ponérsele enfrente a quienes están haciendo uso inadecuado de los recursos.

Creo que esa es la parte que ha empezado a cambiar: los ciudadanos fuimos lo que impulsamos la Ley 3 de 3, que puede tener muchas fallas pero al menos es un primer saque. Eso a mí me da mucha esperanza, porque sí podemos hacer cosas aunque estamos viviendo acoso por parte del gobierno porque esto le resulta incómodo. Pero en la medida que seamos más, que hagamos bola y que vayamos juntos, pues habrá más posibilidades de que podamos lograr transformaciones.

AR: ¿Cuál es el papel de los medios en esta lucha? Usted destaca investigaciones periodísticas, pero también en una parte de la prensa hay ataques al SNA.

LNG: Tenemos unos medios que todavía no han definido bien cuál es su posición en la democracia. Como todavía estamos en un momento de cambios, han pasado de ser totalmente soldados hasta ahora ser un poder.

Creo que lo que tenemos ahora son medios con gran capacidad, y en los próximos años definirán hacia dónde van. Considero que en la medida en la cual cambiemos la forma en que los periodistas se ven a sí mismos podremos también empujar grandes transformaciones.

A mí me gusta mucho ver la situación de Estados Unidos ahora que Donald Trump está haciendo un montón de salvajadas; quien se ha convertido en uno de los muros a ellas ha sido el periodismo. The Washington Post publicó ahora un lema abajo de su título —que nunca había cambiado en 150 años— que dice: Democracy Dies in Darkness (La democracia muere en la oscuridad). El papel de la prensa es necesariamente evidenciar al poder.

Lo que necesitamos es que la prensa reconozca su nuevo papel en esta democracia: ya no podemos tener soldados del Presidente ni tampoco quien esté chantajeándolo a él o a los partidos. Debe asumir su responsabilidad.

Hay algunos medios que están empezando a hacer la diferencia. Y allí es donde puede estar la apuesta: que el periodismo puede cambiar las cosas, que bien hecho puede ser libre y no depender del gobierno. También debe abrazarse como gremio porque los periodistas todavía están muy dispersos, como lo hemos visto con las tragedias que han pasado este año con los asesinatos de colegas: hay un grupo que se solidarizó, mientras que otro dio un paso hacia atrás.

Me gusta asumir que el periodismo no es una isla que trabaja sola sino que se alimenta de la sociedad civil y que es uno de los agentes claros y necesarios del cambio.

*Entrevista publicada en Metapolítica.