Los problemas de una democracia clientelista. Entrevista con Luis Carlos Ugalde

Los problemas de una democracia clientelista

Entrevista con Luis Carlos Ugalde*

Por Ariel Ruiz Mondragón

Mucho se ha comentado sobre las continuidades, las taras y la escasez de cambios que ha traído el régimen democrático a México. Tal vez buena parte de ello se deba a que las expectativas de transformación que se abrieron con la llegada de la democracia fueron exageradas, pero también a la ausencia de proyectos de cambio, lo que mantiene estancado al país.

Una buena síntesis y análisis de los déficits que tiene nuestra democracia, así como algunas ideas para remontarlos, son presentadas en Por una democracia eficaz. Radiografía de un sistema político estancado, 1977-2012, de Luis Carlos Ugalde, libro sobre el que Este País sostuvo una conversación con el autor.

Ugalde (Distrito Federal, 1966) es doctor en Ciencia Política por la Universidad de Columbia. Ha sido profesor en diversas instituciones de educación superior, como el Instituto Tecnológico Autónomo de México, el Centro de Investigación y Docencia Económicas, así como las universidades de Harvard y Georgetown. Fue Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral entre 2004 y 2007. Actualmente es director general de Integralia Consultores.

Ariel Ruiz (AR): ¿Por qué hoy escribir un libro como el suyo? ¿Cuáles son los principales motivos?

Luis Carlos Ugalde (LCU): Porque durante muchos años he tenido dos frustraciones respecto a la democracia mexicana: la primera es que no ha cuajado y que ha dado pocos resultados; es decir, es una desilusión con la realidad. La segunda, quizá más aguda, es la frustración con las explicaciones parciales, limitadas y triviales sobre esa realidad que no funciona. Al leer libros que tratan de explicar por qué la transición mexicana no ha dado los frutos esperados, me parece que la mayor parte de las lecturas, artículos o libros que he leído tienen una interpretación bastante superficial de las cosas, generalmente centrada alrededor del voluntarismo; es decir, esta idea de que la voluntad política o la naturaleza bondadosa o maldita de los actores es lo que explica el desarrollo de la historia. Pero claramente el desarrollo de la historia y los frutos limitados de la transición mexicana a la democracia no tienen que ver mucho con la voluntad sino más bien con factores estructurales de la realidad política e histórica mexicana, y tratar de explicar estos factores estructurales es lo que me llevó a mí a escribir este libro.

AR: Su libro me parece el relato de una difícil y trunca implantación del liberalismo en México, que va desde la legalidad, el estado de Derecho y la igualdad ante la ley hasta la economía de mercado. ¿Por qué ha sido tan complicada la implantación del liberalismo en nuestro país?

LCU: Porque somos una sociedad antiliberal. Podemos irnos hasta el origen del Universo pero sólo vayámonos 500 años atrás y veamos cómo fue fundada la Nueva España: se hizo básicamente sobre la diferenciación social. Cuando llegaron los españoles se establecieron dos tipos de mexicanos: la república de los indios y la de los españoles, aunque dentro hay otras clasificaciones: los eclesiásticos, las fuerzas armadas, los comerciantes.

Cuando se diferencia una sociedad se genera claramente el mayor problema del antiliberalismo, que es la desigualdad. Además, después, cuando México nació a la vida independiente, la prioridad no fue la igualdad sino el orden.

Por lo tanto, en el desarrrollo histórico de México ha habido, primero, la diferenciación, y después el orden, y ninguno de estos dos propósitos tiene que ver con la sociedad liberal.

Siempre es útil hacer una comparación con las sociedades liberales y cómo surgieron; siempre el caso es nuestro vecino, Estados Unidos, que surgió con base en el principio de igualdad. Fueron 13 colonias de nuevos pobladores con una sed de progreso con base en el mérito, y que fundaron una de las sociedades y de las democracias más liberales que hay en el mundo por el principio de la igualdad para protegerse frente al Estado. Este principio los hizo construir una Constitución para limitar el poder del Estado.

En México es el Estado de la Nueva España y luego el del México independiente los que quisieron imponer, desde arriba, estabilidad y orden, y eso es el principio más antiliberal que puede haber.

En realidad los primeros síntomas del liberalismo político en México empezaron a surgir en los años setenta y ochenta del siglo pasado. O sea, llevamos como 40 o 50 años con este experimento. En el siglo XIX sí hubo impulsos modernizadores liberales, pero, como narro en el libro, la realidad era antiliberal, y entonces estos impulsos se quedaron en poesía. Ese es el problema.

AR: El periodo principal que usted aborda es el que se ha llamado “la transición democrática”. Sobre esta que llama tercera modernización, usted dice que económicamente arrancó en 1982 y políticamente en 1977. ¿Cómo fue la relación entre ambos procesos, el de liberalización económica y la democratización política? Porque pareciera ser muy desigual y hasta contradictoria.

LCU: Cuando necesitas modernizar la economía requieres establecer principios de innovación, de mérito y de igualdad. Si quieres negociar un tratado de libre comercio con Estados Unidos tienes que estandarizar las leyes internas y entras en una relación de reciprocidad con base en la igualdad de la ley. Entonces, cuando México trató de modernizarse económicamente, de abrir su economía, esto significó que empezó a haber sectores en la economía que requerían el Estado de Derecho: leyes más homogéneas y aplicables, y una cultura de la innovación y de la meritocracia. Esto necesariamente empieza a generar externalidades positivas en la educación, en la política.

Digamos que hubo un efecto de transmisión muy lento, pero empezó a haberlo. También la modernización económica generó más opciones de decisión a los consumidores; contar con ellas porque se tenía más oferta de bienes y servicios a un mejor precio y más acceso a bienes de consumo fue ampliando el panorama de la libertad de elección del consumidor, lo que claramente comenzó a generarle la necesidad de también tener la libertad de elección política.

Entonces son procesos que se van comunicando, y es claro que no puede haber una economía de mercado sustentable que no tenga un sistema liberal en lo político. Creo que van de la mano, esa es la teoría. Sí hay ejemplos, como China, donde ha habido una apertura y liberalización económica con un sistema político restringido, pero a la larga no es sostenible y menos en un país como México, que no es un país hegemónico como aquél.

Lo que sí es sostenible es que puedes tener pluralismo clientelista, y ese es el gran problema. Entonces, uno de los problemas de la discusión sobre la transición a la democracia en México es que se focalizó en el tema del pluralismo pero no en el del clientelismo, y éste es uno de los grandes errores de muchos que han estudiado el tema de la democracia mexicana.

AR: Sobre esto hace usted una distinción muy útil entre lo que es el sistema político y el régimen político. El sistema político no ha cambiado aunque ya vivamos en una democracia de baja calidad, dice usted. Pero considero que la democratización sí ha traído algunos cambios. ¿Cuáles diría que son las principales transformaciones que el cambio de régimen político ha generado en el sistema?

LCU: En términos políticos hay varios impactos de la democracia electoral: primero, en cuanto a la libertad individual en materia política; segundo, respecto a los derechos humanos; tercero, sobre la restricción al abuso de poder; cuarto, en el equilibrio de poderes, y quinto, en la percepción y la sensación ciudadana de que tiene más control sobre sus vidas y sobre su bienestar.

Esto último lo quiero resaltar mucho porque creo que es uno de los impactos más importantes de la democracia mexicana: el empoderar emocionalmente a los ciudadanos. Esto tiene que ver con la idea de que los ciudadanos sienten que son más dueños de su destino, y eso genera un bienestar subjetivo que ha sido medido en la última encuesta del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) sobre felicidad: una muestra que los mexicanos hoy son más felices que hace una generación.

Una de las explicaciones que se han dado a estas menciones de la felicidad es que la libertad de elección en materia de consumo de bienes y servicios en materia política te da una sensación de que estás mejor como persona, y eso es muy importante.

AR: En los procesos de modernización ha habido ideologías legitimadoras, como el positivismo y el nacionalismo revolucionario. ¿Qué ha ocurrido con la narrativa de la tercera modernización, que arranca en 1982, como usted señala? ¿Por qué no ha terminado de cuajar?

LCU: Porque se deslegitimó en los años noventa no sólo en México sino en el mundo en vías de desarrollo la idea del progreso a través de la economía de mercado. Esto fue un desenlace muy perjudicial porque todo el mundo comenzó a comprar la idea de que había que progresar económicamente mediante la liberalización de la economía y a través del llamado Consenso de Washington.

Todos compraron la idea y comenzaron a implementar las recetas del Consenso de Washington, y en los noventa se vio que había pocos resultados. En muchos países hubo crisis económicas en esa década; en México eso ocurrió en 1995, y en ese momento los detractores del gobierno y del régimen político, los miembros radicales de la oposición y de la izquierda denostaron este modelo porque era una manera de atacar al PRI en el poder. Esto tuvo un impacto muy profundo. Esa es la primera razón del fracaso de la narrativa de la modernización económica.

Posteriormente vino el fracaso de la narrativa del pluralismo político, a fines del gobierno de Vicente Fox, cuando el encanto de la alternancia no dio los resultados esperados por las características individuales del presidente y porque fue un gobierno que generó pocos cambios; fue complaciente con los pecados heredados de los regímenes del siglo XX. Básicamente mantuvo y acrecentó el poder de los grupos clientelistas, mantuvo los mismos niveles de corrupción, y entonces el pluralismo empezó a perder el encanto porque no daba resultados.

Luego, después de un proceso electoral muy complejo, vino el gobierno de Felipe Calderón y sucedió lo mismo. Sólo un minuto antes de que terminara su gobierno mandó una iniciativa de reforma laboral muy importante, pero en los años anteriores navegó básicamente con los mismos asuntos heredados de un sistema clientelista.

La narrativa se diluyó, y luego hemos tenido un personaje muy elocuente y también muy falaz, Andrés Manuel López Obrador, que construyó una narrativa de la mafia del poder y que equiparó al sistema con el PRIAN, y levantó una falacia que ha sido útil para que muchos grupos de la sociedad caricaturicen y simplifiquen la realidad. Entonces, todo se ha prostituido en el discurso.

Creo yo que es posible que la narrativa de la democracia como una vía de progreso se pueda retomar en los próximos años, si es que este ánimo reformista del gobierno de Enrique Peña Nieto se mantiene y se logran transformaciones importantes. A lo mejor esto logra recuperar la legitimidad de la narrativa de la democracia porque creo que es útil tenerla.

AR: Usted aborda aspectos como la aún escasa rendición de cuentas, la fragilidad fiscal, la corrupción, el clientelismo, la impunidad y la falta de legalidad. Todas estas taras que viene arrastrando nuestra democratización ¿qué efectos han tenido sobre la economía?

LCU: Creo que el que arrastremos estos vicios sistémicos, como el clientelismo, la fragilidad fiscal y un Estado de Derecho vulnerable, lo que hace es que se limiten las capacidades y el potencial de desarrollo económico. Cuando se quiere una economía que funcione en pleno empleo en su máxima capacidad, esto se logra más fácilmente cuando se tiene certeza jurídica y cuando el mérito es lo que guía las relaciones en una sociedad.

Cuando el Estado de Derecho es vulnerable y hay corrupción e impunidad, esto eleva los costos de transacción de la economía. La corrupción es el mejor indicador de la falta de un Estado de Derecho; hace poco el Inegi mostró una encuesta reciente de cuántas empresas mexicanas han sufrido delitos de corrupción o de violencia, y el dato es que cerca de 40 por ciento de las empresas han tenido los impactos negativos de un sistema de Derecho frágil. De tal forma hay un costo económico muy grande y la corrupción es una de las causas claras.

Si tuviéramos un Estado de Derecho y ese 40 por ciento de impuesto que las empresas tienen que pagar para poder navegar en una economía sometida a la corrupción no existiera, aquellas serían más competitivas.

Además, una economía que convive con el clientelismo como método de intercambio político es una que está sometida no a la ley del más talentoso sino a la ley del más influyente y no puede progresar. Por eso la reforma educativa es tan importante: porque introduce el tema del mérito y no el de la negociación como un método de progreso individual en la sociedad, lo que en México no existe.

En la economía hay sectores muy avanzados, sobre todo los que venden al extranjero, porque están sometidos a reglas de intercambio internacional; pero en la economía informal y en la de servicios hay muchos sectores basados en la ley del intercambio y del influyentismo. Como también acaba de decir el INEGI, el 60 por ciento del empleo en México es informal, y esa economía es a partir de intercambios clientelistas: taxistas piratas, vendedores ambulantes, etcétera.

AR: Otro aspecto que me parece importante es el subnacional, que usted menciona varias veces, y que es el atraso de las entidades y los gobiernos locales respecto a las responsabilidades que ha tenido que asumir la Federación. ¿Por qué hay esta disparidad tan notable entre las exigencias de transparencia que hay a nivel federal, con las de los estados?

LCU: Lo que está pasando a nivel local es que, primero, la competitividad electoral es muy limitada, salvo en cuatro o cinco entidades donde efectivamente hay una enorme competitividad. Si uno observa los últimos 15 años, el PRI tenía en muchos lugares una hegemonía electoral, y eso conduce al gobierno unificado, lo que lleva a la falta de controles, lo que genera poco contrapesos.

Pero aun en aquellas entidades donde ha habido alternancia el fenómeno de un sistema político que no ha cambiado se ve como nunca: en Oaxaca, Puebla y Sinaloa, las tres alternancias festejadas en 2010, vemos que los vicios sistémicos se mantienen. En Oaxaca el clientelismo se ha potenciado porque el problema no es qué partido gana sino una sociedad acostumbrada al clientelismo más arcaico, y porque ahora más grupos clientelistas se sienten dueños del gobierno porque piensan que llevaron a un gobernador a la primera alternancia política; pero lo que hay en ese estado no es alternancia sino un sistema clientelista que se está arraigando más y más.

Lo que está pasando a nivel local es que, finalmente, el sistema sigue siendo el mismo, con un problema que no existe a nivel nacional, que es que en el ámbito estatal los gobernadores han sido capaces de cooptar, por medios de diversa índole, al sector empresarial, a los medios de comunicación, al Poder Legislativo y al Poder Judicial. Y cuando los gobernadores (algunos, no todos) son capaces de hacerlo, incluso por medio del dinero, los contrapesos desaparecen.

A nivel local se observa una sociedad que, como yo narro en el libro, es bastante apática y además clientelista. Si vas a Oaxaca observas ese fenómeno: 70 por ciento de la población pertenece al magisterio, o vive de un familiar que es maestro o que vive del gobierno.

¿Qué ocurre a nivel nacional para que esto sea diferente? A nivel agregado el país sí tiene un sector empresarial más fuerte, tiene partidos políticos más vigilantes, ha tenido la fortuna de tener en dos gobiernos a funcionarios públicos profesionales, lo que ha ayudado mucho. Y en el ámbito nacional hay más medios de comunicación independientes, y eso genera claramente los incentivos correctos para que haya más rendición de cuentas nacional. Pero en muchos de los estados la situación es bastante preocupante.

AR: En cuanto a transparencia hay otro sector muy atrasado que usted menciona: el Congreso. Uno pensaría que debería estar a la vanguardia en la materia, pero no es así. ¿Qué ha pasado con el Congreso mexicano en este aspecto? ¿Por qué ha ocurrido esto?

LCU: Porque la narrativa democratizadora del siglo XX se contruyó a partir de forjar dos demonios, uno el PRI y otro el presidencialismo; entonces, cambiar a México era destruir el presidencialismo y al PRI. Ese es el simplismo que yo critico en el libro.

Entonces se “acabó” con el PRI (entre comillas, porque ya vimos que no fue el caso), y, segundo, se intentó cortar las alas, las manos y los pies al presidencialismo, como si eso fuera democratizar.

Y sí, se fue acotando el presidencialismo, y qué bueno. Pero entonces nadie se fijó que había que vigilar al Congreso. Entonces la narrativa fue cercenar el presidencialismo y eso no incluyó al Congreso, que era el salvador de la patria que iba a cercenar al Ejecutivo.

Nadie le pidió cuentas: durante los dos gobiernos de la alternancia panista en realidad los presidentes jamás se convirtieron en un factor para exigir cuentas al Congreso. Pero la verdad es que ¿quién le exige cuentas al Congreso? Nadie. El Ejecutivo no quiere pelearse con el Congreso y no le dice nada; el Poder Judicial no quiere pelearse con el Congreso porque puede correr a los ministros de la Corte, y los ciudadanos son bastante apáticos en el tema . Y como no tenemos reelección tenemos un sistema de impunidad institucionalizado.

Esto es muy grave, y esto no va a cambiar, o va a tardar mucho en hacerlo.

AR: Hay otro actor que también usted menciona: los medios de comunicación. ¿Cuál es su papel en nuestra democracia?

LCU: No voy a generalizar, pero sí creo que en general los medios de comunicación son otro claro ejemplo de un poder real de influencia que no se ha modernizado, que no se ha profesionalizado y que, en muchos casos, ha agravado sus vicios y su dependencia del poder político.

Me explico: una democracia requiere información independiente para poder analizar el desempeño de los gobiernos y exigirles cuentas. Ese medio se llama prensa, radio, televisión. Durante el siglo XX, que gobernó el PRI, se acusó que el gobierno controlaba los medios de comunicación; hubo alternancia en el 2000 y ese control se diluyó. Pero se trasladó ahora a los gobernadores, y muchos de los medios de comunicación han encontrado en la “extorsión” un medio de sobrevivencia bastante redituable. ¿A qué se refiere esto? A que los medios de comunicación en el ámbito local, sobre todo la prensa escrita, han encontrado en la publicidad del gobierno y en la cobertura de campañas políticas un medio fantástico de negocio. Entonces celebran convenios de publicidad con los gobernadores y venden publicidad durante las campañas electorales, y así han encontrado un medio de intercambio con el poder público.

Entonces, tenemos que muchos medios de comunicación locales solamente responden al interés económico de vivir de los presupuestos, y por eso es que en los gobiernos locales no tenemos mucha crítica: la prensa escrita está básicamente cooptada.

Este fenómeno se ha agravado muchísimo en los últimos años. Los propios candidatos y los gobernadores te dicen en privado que tienen que destinar cantidades enormes de dinero para poder cubrir esta cuota a la prensa local. Lo mismo sucede con muchas radiodifusoras locales y con muchas repetidoras de televisión.

De tal forma que tenemos medios de comunicación cada vez más adictos al dinero público, y por lo tanto cada vez menos independientes. Y eso te lleva a una dinámica muy perversa: la prensa mexicana es reproductora de discursos oficiales y de actos políticos. ¿Por qué? Porque los políticos pagan a la prensa, y quieren ver sus fotos y sus discursos repetidos en las primeras planas. La prensa mexicana está repleta de discursos de políticos y de declaraciones de políticos, y esto no tiene ningún fin educativo ni de reflexión colectiva, y por lo tanto la prensa está contribuyendo muy poco a la reflexión de la gestión del poder público.

La única manera de solucionar ese problema de una prensa de baja calidad es cortar el financiamiento público legal e ilegal. Mientras haya tanto dinero del gobierno financiando medios de comunicación vamos a tener una prensa de poca calidad y de poca independencia.

AR: Al final del libro usted se pronuncia por un gobierno eficaz, lo cual requiere un presidente fuerte. ¿Hasta dónde debe llegar la fuerza del presidente?

LCU: Es un problema discursivo, porque de lo que se trata es de que el Ejecutivo esté sometido a un sistema de rendición de cuentas y que no pueda abusar del poder. Yo lo que digo es que necesitamos un Ejecutivo fuerte para fijar una agenda de gobierno para poder negociar en una situación de igualdad con el Congreso y para poder frenar los ánimos clientelistas de éste.

Eso significa poner la agenda, tener poder de veto para poder frenar los excesos del Congreso y liderazgo político para poder generar convencimiento de su agenda. A eso me refiero y es perfectamente democrático. Yo creo que por eso necesitamos un presidente fuerte.

Considero que el sistema presidencial mexicano tiene la iniciativa preferente, que está muy bien, pero se tiene que fortalecer su capacidad de veto. Con esas dos características se puede generar un sistema presidencial bastante equilibrado.

AR: Quiero concluir con la idea de que detrás de un votante debe haber un contribuyente. Para profundizar la democracia e incluso en la gobernabilidad, ¿cómo debe ser la relación entre el ciudadano y la asunción de sus responsabilidades fiscales?

LCU: Quitándonos del contexto mexicano, un ciudadano es aquel que tiene obligaciones y derechos, y aquí nada más tenemos derechos pero no tenemos obligaciones. Eso es una trampa retórica. Como en el siglo XX el poder y el presidente eran tan abusivos de sus prerrogativas, el ciudadano vivía indefenso; con la democratización éste dijo: “Ahora quiero todos los derechos. pero sin obligaciones”. Entonces, ya que hay muchos derechos ciudadanos (y qué bueno que así sea) ahora hay que ponerles obligaciones, y la principal es pagar impuestos.

Primero hay que generar un sistema de igualdad, de que todos tenemos los mismos derechos y las mismas obligaciones, y la obligación principal es pagar impuestos. Podemos discutir cómo logramos que esos impuestos se gasten bien, pero como ciudadanos debemos pagarlos; si no logramos esa condición mínima inicial de la obligación universal de pagar impuestos, no vamos a poder construir ciudadanos completos. Cuando tenemos esa obligación, nos sentimos empoderados para exigir en qué se va a gastar y a exigir cuentas.

Uno de los problemas de los gobiernos locales, que menciono una y otra vez, es que como el gobierno local no recauda de sus ciudadanos, no se siente obligado a rendirles cuentas. Como muchos ciudadanos no pagan un impuesto (más que al consumo); como los vendedores ambulantes no pagan impuestos de nómina, de seguridad social, sobre la renta, entonces están en un mundo de libertad y de complacencia; por eso la educación en México es tan bien valorada por muchos mexicanos: como no sienten que la pagan, por lo tanto la calidad ínfima de ésta no les afecta mucho y sienten que es un privilegio tener educación aunque sea de mala calidad.

Entonces por eso es tan importante este tema de las obligaciones fiscales. El gran problema es que la trampa retórica de la justicia social que enarbolan la izquierda mexicana y López Obrador es una bomba que hay que desactivar, porque supone que pagar impuestos es un acto de agravio social.

Lo que es un acto de agravio social es que el gobierno gaste mal los recursos, pero no lo es que la gente pague de manera proporcional a sus posibilidades, por supuesto.

AR: Termino: usted dice que estamos en el sistema político mexicano en una zona de confort que probablemente necesite de un gran shock, y usted presenta una agenda. ¿Cómo hacer estos cambios de gran profundidad que propone cuando a vastos sectores políticos y sociales este orden les conviene mucho, y cuando un 80 por ciento de los ciudadanos desconfían de los otros y del gobierno, donde hay una vetocracia?

LCU: En el libro digo que las crisis siempre ayudan a mejorar; puesto de otra manera: hay quienes ven las crisis como un fatalismo y hay quienes las ven como una oportunidad. Yo creo que las crisis pueden ayudar a salir del confort; cuando hablo de una crisis no hablo de violencia ni de que la economía se colapse, sino básicamente de que la fuente de confort principal, que es el dinero público, se reduzca para repartir mejor las prioridades del país. No lo deseo, pero podría ayudar, porque cuando hay muchos recursos, como actualmente, a nadie le interesa reformar.

Otro tema del que hablo es el del liderazgo presidencial. Quiero decir, como a lo largo del libro, que el sistema político está estancado porque poco ha cambiado en los últimos 10 o 15 años; pero también creo que en los últimos meses en México está habiendo algunas transformaciones que sí pueden mejorar el sistema político. Entonces, si hay una dosis de liderazgo político, como el que estamos viendo de Enrique Peña Nieto y de otros actores políticos como el PRD, los que, sumándose, están generando una dinámica que puede provocar cambios transformadores. No debemos descartar el tema del liderazgo, que también es una fuente de cambio.

¿Qué tan larga va a ser esta secuencia transformadora? ¿Será un parteaguas lo que hemos visto en las últimas semanas y lo que podamos ver en los próximos meses? No lo sé, pero puede ser una fuente de transformación muy relevante.

*Entrevista publicada en Este País, núm. 266, junio de 2013.